Aunque el tema de la corrupción es antiguo, hasta finales del siglo XX surgió una preocupación social por abordarlo. A mi parecer tres fenómenos han contribuido a exacerbar este interés:
1. El final de la guerra fría: la caída del muro de Berlín, colocó a Estados Unidos -y su ideología- como ejemplo a seguir tanto en el ámbito económico y político. La democracia se convirtió en el paradigma de los países «modernos». Aunque existan diversas posturas políticas, ninguna cuestiona la validez de la democracia como la mejor forma de interacción y gobierno, que limita más el ejercicio de la corrupción.
2. El avance de las tecnologías: el surgimiento de la computadora y su uso personal, la comunicación inalámbrica y el boom de internet trajo consigo el fácil acceso a una inimaginable cantidad de información. Estas tecnologías son excelentes herramientas para tomar decisiones, cuestionar y pedir rendición de cuentas a los gobernantes, lo que permite a la sociedad civil tener una mayor influencia e intervención, como un actor relevante, en la toma de decisiones. Cada vez es menor la información fácil de ocultar. Esto ha detonado muchos fenómenos sociales, pero dos en concreto relacionados con el tema de la corrupción: rendición de cuentas (accountability) y la transparencia.
3. La globalización: este fenómeno, económico y posteriormente social, que surgió en grupos de poder como empresas transnacionales y bancos, provoca una visión del mundo menos localista y más global. La inversión ya no se concentra en ciertos países, sino en cualquiera que ofrezca las mejores condiciones. Bloques económicos, organismos financieros internacionales, ONGs mundiales, ONU, van dando la pauta del desarrollo de los países.
La globalización permite que poderosos grupos económicos influyan en decisiones locales. La influencia de organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), es directa e incuestionable en las políticas internas de los países. En ámbitos como la competitividad o la transparencia entre países con estándares similares, los índices y rankings promovidos por ONGs mundiales se han vuelto punto de referencia en la toma de decisiones de empresarios e inversionistas.
Combinados estos tres fenómenos han priorizado el tema de la corrupción. En primera instancia para preservar los sistemas democráticos, pues la corrupción facilita que mafias y grupos de interés impongan sus criterios a la mayoría y perviertan la finalidad de la democracia. En segundo término, al haber mayor información y mayor exigencia de rendición de cuentas, prácticas de corrupción que eran comunes quedan al descubierto y bajo la lupa de los medios de comunicación. Y, en tercer lugar, la mayor comunicación entre países e instituciones permite compartir las mejores prácticas de gobierno y combate a la corrupción de una manera más ágil y efectiva. Incluso, el mercado premia a los países que aplican estas mejores prácticas, con mayor grado de inversión, y viceversa.
No cabe duda que el tema de la corrupción marcó el último cuarto del siglo XX y el inicio del XXI. Cada vez con más frecuencia surgen estudios en países, instituciones, academias y empresas que señalan y miden en qué grado afecta la corrupción a la gobernabilidad, la economía, el funcionamiento institucional y la sana convivencia del tejido social.
Ningún país está exento, desde las naciones más industrializadas hasta las emergentes, desde las democracias hasta las dictaduras, sin embargo, su manifestación es distinta según las circunstancias, en su forma, como en su penetración y en sus consecuencias (Cfr. Ann Elliot, 1997, 1).
Si bien con otros enfoques, la corrupción fue abordada desde la antigüedad y en diversas épocas. Tomás de Aquino, comentó parte del Generatione et Corruptione (Generación y corrupción), donde Aristóteles define la corrupción como el paso del ser al no-ser.
Aristóteles abordó el tema desde el análisis de los fenómenos naturales, de la Física. Pero de manera análoga, en nuestro tiempo, ese paso al no-ser se da cuando el sistema socio-político en que vivimos pasa de ser un sistema equilibrado, diseñado para gobernar las relaciones entre ciudadanos y Estado, a uno desequilibrado que busca beneficiar sólo a unos cuantos miembros.
ENTRE EL BENEFICIO PERSONAL Y EL BIEN COMÚN
El Banco Mundial define la corrupción como la utilización de un cargo público en beneficio propio (Cfr. Gray y Kaufmann, 1998, 1). Esta definición tiene un problema: centra su visión en la parte pública y deja de lado la privada, como señala la doctora Susan Rose-Ackerman, profesora de Yale, y autoridad en temas de corrupción.
En un sentido más amplio, entiendo la corrupción como el mal uso del poder de decisión discrecional que tiene un individuo de una organización pública o privada. Consiste en obtener un beneficio personal por el ejercicio del poder, en perjuicio de los intereses de otros (bien común).
Este beneficio personal se da porque existe una tensión entre el bien personal y el bien común o los valores públicos, como los define la doctora Rose-Ackerman (1999, xi). Ese bien común puede favorecer mi bien personal de manera legítima, pero cuando mi bien personal va en detrimento del bien común se da la corrupción.
En todo acto corrupto, existen cuatro elementos a tomarse en cuenta: 1) la parte que ofrece el acto corrupto, 2) la parte demandante del acto, 3) el bien que se ofrece, y 4) el entorno que favorece o inhibe el acto. [ver cuadro 1]
Como mencioné, los esfuerzos para combatir la corrupción, al principio se centraron únicamente en el gobierno, que se ligaba con la oferta, y se adoptaron muchas medidas para ejercer mayor control y aplicar sanciones más severas a los servidores públicos. Sobra decir que no fue suficiente.
El enfoque de los estudios que impulsan actualmente grandes organismos internacionales, aunado a la experiencia de los académicos, pretende abordar el fenómeno de la corrupción como multifactorial. No se le puede combatir poniendo la atención sólo en una parte. Para ser efectivos, se deben atacar tanto la oferta y la demanda como las circunstancias (o incentivos) que favorecen el acto corrupto.
Para analizar el fenómeno de la corrupción o implantar medidas para combatirla es muy importante hacerse las siguientes preguntas:
- ¿Qué acto concreto voy a analizar? Hay que examinar actos específicos, no la corrupción en abstracto. Un caso concreto: el trámite de expedición de licencias.
- En este acto concreto, ¿cuáles son los incentivos? ¿Existen circunstancias en la institución o dependencia de gobierno que favorezcan este acto: falta de controles, supervisión, relaciones con el sindicato, falta de un buen proceso de contratación, procesos claros y definidos, descripción de puestos, códigos de ética, remuneración justa, etcétera?
- ¿Quién se beneficia de este acto? Si suprimo ese acto ¿a quién perjudico? ¿Qué se gana? El funcionario, dinero, y ahorro de tiempo para el que va a sacar la licencia (oferta y demanda).
- ¿Dónde se da el mayor impacto o afectación de este acto? ¿Es sólo en la recaudación del gobierno? ¿Es en la calidad de vida de la sociedad? ¿Afecta el nivel de incidencia de accidentes o muertes?, etcétera.
En general al determinar el acto, descubrir los incentivos, los beneficiarios del acto corrupto y conocer el mayor impacto de sus efectos, podemos hacer un buen análisis para implantar medidas efectivas y reducir la corrupción.
IMPACTO ECONÓMICO
Aunque parecería que en el corto plazo los altos niveles de corrupción pueden convivir con niveles de crecimiento económico, la afectación a mediano y largo plazo es inevitable. Menciono algunos efectos que se han detectado, comprobado y medido:
- En países emergentes, usualmente la corrupción provoca dificultades que les impiden usar su capital humano y material de manera efectiva. Esto genera un descontento social que buscará beneficios por cualquier vía (fomentando la corrupción).
- Los altos niveles de corrupción se asocian con bajos niveles de inversión y crecimiento. La corrupción reduce la efectividad de políticas industriales y empuja negocios a operar en el sector informal violando leyes y evadiendo impuestos.
- La inversión extranjera directa se desincentiva.
- Países con altos índices de corrupción tienden a invertir poco en capital humano y gastan poco en educación, porque la educación provee una cantidad menos lucrativa para la corrupción que otras modalidades como el gasto público en infraestructura.
- La corrupción de oficiales de alto rango fomenta la inversión pública improductiva y el submantenimiento de inversiones que ya se realizaron.
- La corrupción reduce las inversiones y limita la inversión extranjera directa.
- En regímenes de corrupción, actores con pocos escrúpulos, como mafias o grupos con negocios ilegales, adquieren una ventaja competitiva en relación con negocios legales.
- La corrupción y la intimidación, son herramientas de negocios ilegales y crimen organizado para dominar la policía y otras partes del Estado.
- Los funcionarios en el sector público tienen pocos incentivos para hacer su trabajo bien, dados los pagos que tienen que realizar a diferentes niveles y la poca supervisión con la que cuentan. Esto fomenta los retrasos y trabas para realizar los trámites con eficiencia.
- Entre otras razones, los altos índices de corrupción se relacionan con otros fenómenos como la ineficiencia burocrática y la baja calidad del sistema judicial.
- Pero lo más preocupante, socialmente hablando, es que se ha demostrado que el mayor impacto de la corrupción se da en los estratos más bajos de la población. Son los pobres quienes más resienten la corrupción en sus bolsillos. En marzo de este año, Paul Wolfowitz, actual presidente del Banco Mundial, señalaba en una conferencia en la Universidad de Wharton, que la corrupción cuesta al mundo 80 billones de dólares por año. Cifra similar al monto total de lo que se invierte en asistencia para el desarrollo en los distintos países en el mundo. Estudios en Asia, África y América Latina muestran cómo los estratos más pobres invierten un porcentaje mayor de sus ingresos en pagar extorsiones, en diversos ámbitos: agua, educación, servicios básicos, etcétera.
EL MUNDO ANTE LA CORRUPCIÓN
Este fenómeno, que afecta social y económicamente a ciudades, países y continentes, ha tenido una respuesta cada vez más contundente de diversos actores. Menciono algunos eventos relevantes (Cfr. K.A. Elliott, 1997, 2 y cap. 6):
- En 1993 se creó la ONG Transparencia Internacional, que tiene más de 100 capítulos nacionales en diversos países.
- A finales de marzo de 1996, la OEA aprobó la Convención Interamericana contra la Corrupción, que al final de ese año firmaron 23 países miembros.
- En marzo de ese mismo año, el Consejo Ejecutivo de la Cámara Internacional de Comercio adoptó un reporte que proponía estrictas reglas de conducta para sus agremiados y hacía sugerencias complementarias de medidas de actuación para gobiernos y organizaciones internacionales.
- En junio de 1996 el Banco Mundial anunció revisiones de sus procedimientos, con el fin de combatir la corrupción en su fondeo de proyectos. Y más adelante, el presidente del Banco Mundial, James Wolfhensohn y el Director General del Fondo Monetario Internacional (FMI), Michel Camdessus, públicamente condenaron la corrupción e instaron a poner como prioridad el combate a la corrupción en sus programas.
- En diciembre de 1996 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó una declaración y convocó a los países miembros a «llevar a cabo acciones concretas y efectivas para combatir todas las formas de corrupción, como sobornos e ilícitos, relacionadas con prácticas internacionales de comercio y transacciones».
- También en diciembre de 1996 la Organización Mundial de Comercio (OMC) acordó en su primer junta ministerial en Singapur, emprender estudios sobre transparencia en las concesiones de los gobiernos en el tema de abastecimiento (procurement) como un primer paso para reducir la corrupción.
- En mayo de 1997 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), adoptó una recomendación confiando a sus países miembros la tarea de negociar para finales de 1997 una convención para criminalizar el soborno transnacional y los llamó a implantar de manera pronta las recomendaciones y a eliminar la deducibilidad de impuestos por sobornos en otros países, lo que se concretó en la Convención contra el Cohecho de los Servidores Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales.
- Otro evento relevante que marcó el curso del combate a la corrupción, en los primeros años de esta década, fueron los escándalos corporativos en Estados Unidos y Europa, Worldcom, Enron y Parmalat. Derivó ?en junio de 2002? en la publicación del Acta Sarbanes Oxley. Una serie de leyes y medidas que endurecen el control de empresas que cotizan en la Bolsa, y que fue el detonador de temas tan importantes como el Gobierno Corporativo.
A partir de este evento, la corrupción se dejó de ver sólo como una cuestión del sector público, era evidente que el sector privado también estaba involucrado. Sus prácticas corruptas también afectan a la sociedad y su entorno de una manera muy relevante.
LA REALIDAD EN MÉXICO
El combate a la corrupción es un tema que cobra interés conforme avanzamos en nuestro naciente ejercicio de la democracia. Son varios los organismos, gobiernos e instituciones académicas que invierten cada vez más dinero y esfuerzo en el análisis y combate de este mal.
Después de 2000, con el cambio de gobierno, se rompieron varias inercias y ejercicios del poder que fomentaban estas prácticas. Pero a pesar de la ruptura de estas inercias, se crearon otras.
Algunos esfuerzos en el combate de la corrupción a nivel internacional y en nuestro país se han traducido, en un primer momento, en tratar de medir la corrupción. Esto es imposible en su total dimensión, quien la ejerce difícilmente relevará sus medios, montos y prácticas; incluso es común que las empresas sujetas a corrupción no lo mencionen por temor a una pérdida de confianza de sus accionistas y stakeholders. Sin embargo, estas mediciones se han traducido en diversos índices que cuantifican, de alguna manera, el efecto de la corrupción en la sociedad y los mercados. Í
INDICES INTERNACIONALES
- Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional. Mide la corrupción entre funcionarios públicos y políticos.
- Reporte de Integridad Global. Realizado por The Center for Public Integrity. Presenta un ranking en el que se califica a cada uno de los países a partir del Índice de Integridad Pública, que mide la existencia de mecanismos -incluyendo leyes e instituciones- que promuevan la rendición de cuentas, la efectividad de esos mecanismos y las posibilidades de acceso de los ciudadanos a la información pública.
- Índice de Opacidad de The Kurtzman Group 2004. Recupera y enriquece el de 2001 de PricewaterhouseCoopers. 48 países son evaluados en cinco dimensiones: corrupción, opacidad legal, política económica, reglas contables y regulación.
- Governance Matters. Elaborado por Banco Mundial. Presenta un conjunto de indicadores de gobernabilidad para 209 países, de 1996 a 2004. Dichos indicadores están agrupados en seis componentes de buena gobernabilidad: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad gubernamental, calidad regulatoria, estado de derecho y control de la corrupción.
- Anuario de Competitividad. Elaborado por el Institute for Management Development (IMD). Evalúa el desempeño de 60 economías nacionales y regionales, y clasifica a los países analizados en función de cuatro factores que reflejan su capacidad para crear y mantener condiciones de competitividad: desempeño económico, eficiencia gubernamental, eficiencia empresarial e infraestructura.
- Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2003. Elaborado por la organización Fundar y el CIDE. Se realizó en 10 países latinoamericanos y mide la transparencia presupuestaria a través de 14 variables.
- Índice de Opacidad de PricewaterhouseCoopers 2001. Evalúa las prácticas legales, regulatorias, económicas y contables en 35 países, para determinar el nivel de opacidad que presentan y calcular el costo económico que significa la ausencia de prácticas claras, precisas, formales, de fácil comprensión y ampliamente aceptadas en el ámbito donde convergen los negocios, las finanzas y el gobierno en cada país.
ÍNDICES NACIONALES
- Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial 2005. Realizado por El Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP). El objetivo es captar la percepción de los empresarios mexicanos sobre los obstáculos que limitan su desarrollo, la honestidad de las instituciones gubernamentales, la transparencia en la prestación de servicios públicos en los tres niveles de gobierno, su calidad y la incidencia de prácticas de corrupción.
- Diagnóstico sobre el impacto del fraude y la corrupción en las PyMEs. Realizado por CEI Consulting & Research. Busca identificar las consecuencias económicas y administrativas del fraude y la corrupción en la rentabilidad y capacidad de supervivencia de las PyMEs en México. El estudio presenta dos índices: los riesgos de corrupción y fraudes en cada estado.
- Cuenta Pública en México 2005. Realizado por la Universidad de Guadalajara. Evalúa el laberinto legal de la fiscalización superior, en el que se clasifica a las 32 entidades federativas a partir de un análisis de las leyes que regulan la fiscalización superior del gasto público en cada una.
- Indice de Transparencia de la Información Fiscal de las Entidades Federativas (ITIF) 2005. Realizado por el despacho aregional.com. Presenta un ranking de las entidades federativas en función de la congruencia programático-presupuestal con la que se ha dirigido la gestión pública en cada una. Mide la disponibilidad de la información en los sitios web de cada entidad.
- Cumplimiento de obligaciones en materia de transparencia. Realizado por el Observatorio Ciudadano para la Transparencia. Evalúa el grado en que los gobiernos federal, estatal y municipal cumplen con las leyes de transparencia y acceso a la información.
- Indice de Honestidad y Eficiencia en la Generación de Infraestructura Pública. Realizado por CEI Consulting & Research. Mide las diferencias entre la infraestructura pública existente y el presupuesto ejercido por los distintos niveles de gobierno para crear dicha infraestructura.
- México: Encuesta sobre Corrupción y Actitudes Ciudadanas. Realizado por Gaussc y Redes. Mide la actitud de los ciudadanos respecto de la corrupción y evalúa el impacto de las campañas encaminadas a combatirla.
- México: Calidad del marco regulatorio en las entidades federativas, estudio comparativo 2002. Realizado por Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, A.C. (CEESP). Presenta la opinión de las empresas que iniciaron actividades durante 2002 acerca del grado de dificultad para establecer y operar un negocio en las diferentes entidades federativas.
- Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2001, 2003 y 2005. Realizado por Transparencia Mexicana. Mide experiencias y percepciones acerca de la corrupción con un mismo instrumento y registra la corrupción en servicios públicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por particulares.
- Indice Tec de Monterrey. Mide la percepción que tienen las empresas respecto al estado de la corrupción entre los sectores público y privado. (2001-2003).
Como vemos, nos son pocos los instrumentos de medición que tenemos ni las organizaciones que se preocupan por el combate a la corrupción. El siguiente paso es comunicar y poner a disposición del público esta información. Solamente con una sociedad civil informada, medios de comunicación críticos y auto críticos, voluntad de gobierno en los tres niveles y sobre todo, el apoyo de un empresariado cada vez más comprometido es que se pueden tomar medidas más efectivas en el combate a la corrupción.
BIBLIOGRAFÍA
www.funcionpublica.gob.mx
ACKERMAN, SUSAN. Corruption and Government. Cambridge Press, 1999.
ELLIOT, KIMBERLY ANN. Corruption and the Global Economy. Institute for International Economics, 1997.
GRAY, CHERYL W. y KAUFMANN DANIEL. «Corrupción y Desarrollo». Finanzas & Desarrollo, 1998.
KAUFMANN, DANIEL. «Myths and Realities of Governance and Corruption», en ROSE- SCHWAB, KLAUS AND MICHAEL PORTER. The Global Competitiveness Report 2005-2006.
CURRICULUM Coordinador del CEGI. Licenciado en Filosofía con maestría en Comunicación Institucional por la UP.
